尊龙凯时·(中国)官方网站登录

　　產業基金是由政府出資設立，通過股權或債券等方式吸引各類社會資本參與產業發展的政策性基金，也稱產業發展基金或產業投資基金。在中國，作為政府投資基金的重要組成部分，設立運營產業基金的主旨在於發揮財政資金的槓桿效應，克服市場失靈，引導戰略性新興產業發展和傳統產業轉型升級。這種資金安排方式有助於加快研發成果產業化，提升產業技術水平，培育新興行業領軍企業，形成經濟發展新動能。

　　然而，近年來產業基金在使用和管理中暴露出一些突出問題，集中表現為基金規模擴張過快。截至2019年7月，我國共設立產業基金2090隻，總目標規模達11.6萬億元。目前，地市級政府推出的產業基金規模最大，佔全國產業基金目標規模的近1/3，國家級基金佔比在16%左右；且單只國家級基金的平均目標規模達601億元，遠高於省級（102.5億元）、地市級（67.3億元）和區縣級（31.4億元）水平。同時，現階段產業基金占政府投資基金的比重已高出50%，無論是規模還是數量上，均已大幅超過創業投資引導基金與政府和社會資本合作（PPP）基金。快速擴張的產業基金規模，在較短時間內成為各級政府特別是地方政府支持產業發展的重要手段，但也導致主管部門、地方政府以及各類企業對這一政策工具產生了一定的路徑依賴，有些地方甚至出現「發展一個產業設立一個基金」的情況，造成產業基金名目繁多、體系龐雜、碎片化嚴重，管理困難，使其作用於戰略性新興產業的先導性、引領性、撬動性政策導向有所弱化。由於產業基金投入效果的評價機制不健全，在現行考核導向下，管理者不斷強化風險規避偏好，致使一些資金投向不合理，過於偏重產業發展的「後向」扶持。此外，部分產業基金由政府債券設立或注資，管理方式不透明，市場化運營水平偏低，使用效率有待提高。

　　產業基金並非我國首創的政策工具，而是借鑑發達國家做法的「產物」。美國等國家設立產業基金已有近60年的歷史。總體來看，發達國家產業基金運營時間更長、經驗更為豐富，有不少成熟有效的舉措。需要強調的是，發達國家設立產業基金堅持立法先行，其政策初衷是要解決兩大核心問題：一是分擔前沿科技成果產業化的市場風險，滿足中小型科創企業的資金需求；二是識別並篩選出經濟效益和社會回報「雙高」的優質創業公司，撬動社會資本，吸引更多市場主體參與新興產業發展。基於這種政策導向，產業基金要對新興產業「扶上馬」、與創業企業「同船渡」，而非對獲利前景已然明朗的成熟項目「摘桃子」。通常情況下，發達國家產業基金在新興產業投資中的規模較小，更多的是借力產業基金促使財政資金形成槓桿效應。例如，美國政府出資占相關產業基金的比重不足3%，歐洲和日本均在5%—7%左右。即便是以政府主導模式運作的以色列，政府出資在其全部產業基金中佔比也未超過10%。同時，雖然發達國家產業基金的引導作用顯著，但其資金總量在整個社會融資體系中佔比有限，並非新興產業發展的主導融資模式，私募基金、天使基金、風投基金等各類市場化更高的資金對新興產業發展的作用更為突出，並與產業基金形成良性互動。此外，發達國家產業基金投入長期向中小企業和所謂的「競爭前」技術傾斜，嚴格限制政府對企業產能形成和規模擴張等環節的直接干預，基金運作過程更加透明、合規和市場化，體現出政府「重引導、巧補貼」的現代產業政策特點。

　　從實施效果來看，我國設立產業基金，使得各級政府從「管企業」轉向「管資本」，一定程度上實現了對優惠、補貼、減稅等行政性較強的產業扶持措施的替代和補益，以更為靈活、更加多元化、更具槓桿效應的股權投資，提高了產業政策工具的市場化程度，其功能和作用值得肯定。但也要認識到，在向發達國家學習借鑑過程中，我國產業基金在設立、管理及效果評估等不同環節仍存在突出問題。為此，我們應站在推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，順應全球產業競爭格局以及國際規則的新變化，堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用，推動產業基金邁向健康、可持續發展，使其在補足產業發展短板、「打贏產業基礎高級化、產業鏈現代化攻堅戰」的過程中發揮更大作用。

　　一要強化產業政策的功能性導向，轉變政府產業扶持方式。針對產業基金投向選擇性強、存在「尋租」現象、配置效率不高等問題，應在全面評估現行產業政策和政府投資基金合規性的基礎上，着眼「十四五」時期新技術新產業新業態新模式的政策需求，進一步創新政府扶持產業發展的理念和方式，逐步以普惠性和功能性強的政策工具取代財政直補等傳統手段，為細分產業的各類市場主體以及新產品的消費者提供規範、透明的政策優惠，採用多樣化的合規措施，切實改進產業政策功效。

　　二要完善產業基金准入和退出機制，統籌整合各類基金。進一步明確產業基金的定位和作用，加強政府出資的預算審核和約束，對在基金設立、運作和管理等環節出現較多問題，以及盲目跟風、片面追求基金規模和數量的情況實施糾偏。各地要綜合考慮自身區位條件、產業升級方向和項目資源，合理確定基金數量和規模，集中解決資金分散、投向重複等問題，引導各類基金形成合力，促進大規模綜合性投資與小規模專項投資相互支撐配合，平衡盈利性項目與公益性項目的投入方向，實現風險與收益的跨項目、跨區域優化。對不同類別和層級的產業基金，設立科學動態的准入門檻和退出機制，促進優質政策資源與高水平政府服務有序銜接，切實提高基金投資項目的整體質量和落地率。

　　三要加強產業基金政策性與市場化統一，提高基金運營效率。設立產業基金必須要兼顧好政策目標與市場真實需求。一方面，完善基金配套政策，通過適度放寬基金投資地域限制、對社會資本適當讓利等措施，提高基金對各類資本的吸引力，調動社會資本參與的積極性，形成財政資金、國有資本、民間資本共同發展、高效治理的基金股權結構。對於政策性較強的產業基金適當降低倍數，提高政府出資比例，而對於商業性較強的基金，則可設置較高的放大倍數。另一方面，有序安排各類政府補貼和產業基金從競爭性行業中退出，壓縮產業基金對新興產業產能形成、規模擴張等「競爭後」環節的投資。既要通過政府「不缺位」，做好新興產業和重大項目的前期可行性分析，科學規劃佈局，分擔市場風險，又要將產業基金日常管理和投資運作交由專業管理部門和人員，做到政府「不越位」，實現政府有為與市場有效的協同發力。

　　四要構建公開透明的績效評價體系，營造公平競爭的政策氛圍。加快建立公開透明的產業基金績效評價體系，推出涵蓋政策目標實現程度、中小企業和研發類企業覆蓋範圍、投資運營項目構成以及投資效益效果等多維度的考核指標，出台績效評價細則，堅決杜絕基金投放中的「黑箱」操作。考慮到新興產業技術研發和產業化項目普遍具有投資前期虧損、後期獲取收益的特點，在按年度對產業基金進行績效評價的同時，可考慮對不同投資階段設置更有針對性的考核標準，激勵管理方將產業基金投向引領性強、撬動力大的項目。注重內部控制與外部監管相結合，引入獨立的第三方評價機構，提高投資績效評價的公正性和公平性，加強產業基金運作和績效評價信息的披露，為推動各類產業發展營造公平公正公開的政策環境。

　　來源:中國社會科學網